美国对华高科技出口管制背景

2009-11-23 00:26:15 来源:互联网

从美国政府此次起诉所依据的法律来看，主要涉及“美国13222号总统行政令”、“出口管理条例(EAR)”、“国际紧急经济权利法案(IEEPA)”、“武器出口控制法(AECA)”，其核心内容均是有关美国向其它国家出口，因国家安全与外交原因而控制的物资和技术的相关政策。

美国出口管制是一整套体系，首先从立法上大幅度提高了商品出口的管制级别和违规惩罚力度。其次，在该法案的执行上采用最高级别，由美国商务部工业局(BIS)全权负责，并直接归于美国总统管辖。为确保国家安全，BIS耗费巨资制定了一套严密的出口管制条例(EAR)，通过数千页精心设计的文件、数据和制度，从流程、分类、法制、国别将个人和组织的出口行为和所有涉及到美国原产地、美国知识产权的技术和产品都纳入了管制范围。同时，管制的责任从拥有高科技产品和技术的原厂，延伸到代理商和进出口商，包括任何涉及出口的组织和个人。

出口管制是美国政府维护其国家利益及霸权地位的基本国策。早在1917年美国就颁布了“与敌人交易法”（Trading with the Enemy Act），禁止与敌对国进行贸易往来。二战结束后，美国正式在1949年推出“出口控制法”（Export Control Act），将出口管制由战时扩充到和平时期，试图从经济上挟制苏联及其盟国在二次大战结束后的重建工作。当1950年韩战爆发时，美国总统杜鲁门就是采用与“敌人交易法”，中断了美国与中朝二国的贸易关系。

冷战期间，美国相继在上世纪六七十年代出台了具体的出口管制法规。一方面是“武器出口管制法”（Arms Control Act），针对美国的武器装备、零件及技术的出口进行了明确规定；另一方面是“国际紧急经济权限法”（IEEPA, International Emergency Economic Powers Act），授权美国总统在国际形势必要的时候颁布除武器以外的出口管制规定。此外，在1979年，美国正式颁布“出口管理法”（Export Administration Act），进一步全面推出出口管理制度。

不仅如此，美国与其盟国合作在全球范围推行其出口管制。冷战期间，美国与北大西洋上的组织就出口管制通过北约的COCOM(Coordinate Committee)进行了广泛的合作。特别在武器禁运方面，美国与北约的合作成效显著。在上世纪八十年代，美国与北约成功进行了一系列防止核扩散、生化武器和导弹发射的合作。冷战的结束是美国战略的重大胜利。由美国挑起的军备竞赛大大消耗了前苏联及东欧国家的国力。同时，美国在全球推行的对这些国家的经济制裁则大大阻碍了这些国家的经济发展。而军备赛及经济制裁却是在出口控制的框架下进行的。因此，可以说出口管制是美国结束冷战并取得超级霸权地位的关键法宝。

随着柏林墙的倒塌，苏联的瓦解及北约组织的解散，全世界各国在冷战之后进入全球化时代。相应的，出口管制在各国都有所放松。1996年，相关工业国家包括俄国在内签署了“华沙协议”，就“常规武器及两用产品与技术”的出口控制进行了规定，决定针对支持恐怖主义及威胁军备的国家联合进行贸易与技术壁垒的设置和经济制裁，但该协议并未指明具体的国家。

实际上，只有美国在不遗余力地继续其冷战胜利的法宝：出口管制。正是在上世纪九十年代，出口管制在美国奠定了其今日全面出口控制的基础。首先，在立法方面，它完善了AECA和IEEPA的二项法案前者负责军品控制，后者负责民品控制。其次，在行政上，它明确了法案对应的行政机构，并提升其级别，扩大其预算，将军品及技术的出口纳入在美国国务院直接管辖，由DDTC管理（Directorate of Defense Trade Controls）。将民用品及技术的出口纳入美国商务部下的出口管理局（Bureau of Export Administration，BXA），并在1992年将BXA升级为BIS工业与安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）。接着，在管理上，它发布了一系列的详细规定，由国务院的DDTC发布ITAR（International Traffic of Arms Regulations）国际管制武器规定，由商务部的BIS发布EAR（Export Administration Regulations）出口管理条例。

这样一来，美国政府制定了一个出口管制的“天罗地网”，并将政府、企业、个人的一切海外联系及业务都列入出口范围，进行无所不包的Catch-All出口管制。可以说，任何邮件、信件、包裹和电话等，只要涉及美国技术及产品的都被列入出口管制的范围。任何违反行为都将受行政及罚款制裁，任何明知故犯都将进行刑事制裁。

不仅如此，出口管制还通过美国财政部的OFAL（Office of Foreign Assets Control）外国资产控制办公室获得强大支持。一旦个人或企业涉嫌出口违规，OFAC可通过财政部对金融的强大控制进行专案调查，使任何其所侦办案件的资金流向无所遁形，从而对其所进行的制裁及控制的国家达到真正的管制效果。

在上世纪九十年代，美国的出口管制开始采用出口控制分类号ECCN（Export Control Classification number）制度，它将所有美国领先的产品与技术进行了十个大类的编码，对每一类产品与技术及其编码规则进行了详细的说明和解释。一般类的产品与技术以EAR99标记，而尖端类的产品与技术，如电子元器件3A001，则严格控制出口国及最终用户的用途。这一ECCN制度结合上述法律的、行政的、金融的与惩戒的手段，形成了二十一世纪美国进行全球霸权的国策基础。

冷战结束后，美国的全球霸权通过上述出口控制紧锣密鼓地进行，但911事件之后则是在反恐之下大张旗鼓地开展了。在此之前，出口控制主要通过原厂家进行，但在911之后，美国则将出口控制扩展到所有个人与公司。任何与国外进行的联系与交易都可能成为FBI调查的对象。一个明显的事实是，从2006年以来，ECCN象关税号一样，逐步出现在各行各业进出口贸易的流程之中。任何美国领先的产品与技术在进行ECCN标识之后，被强制性地加入发票，报关，报价等国际贸易流程，这使得美国政府能够对其尖端产品与技术的出口进行全方位严密控制。

在某种程度上，可以夸张地说，美国的出口控制主要是针对中国的。美国在1989年因为天安门事件停止对华军售之后，不仅没有随着国际形势的缓和恢复对华军售，反而在中国经济崛起之后，以禁止军售为由扩充和加强了对中国出口的控制。1998年美国政府将卫星技术添加美国军品清单中，以国家安全为由，专门对中国进行控制。2005年夏天，美国国会第一次讨论了《东亚安全法》(East Asia Security Act)，试图对中国进行更严格和广泛的出口控制。尽管该法案未获通过，但随着中国国力的加强，美国冷战思维和霸权思想的影响，该法案的通过是迟早的事。2007年夏天，美国商务部专门发布China Rule 中国政策，针对一些有军事用途民用产品与技术，实施许可证制度，进一步提升了对中国的出口控制。

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